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小产权房法律问题探究

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摘要:目前,随着我国经济的不断发展,特别是城市化的不断加速和城乡差距的不断减小,“小产权房”带来的各种社会问题日益凸显。然而,现实生活中解决这一问题的法律法规并未健全,仅仅出台的禁止性规范没有形成系统的解决方案和长效的解决机制,因此导致了利益纠纷协调、处理等一系列冲突的产生,引发大量民事诉讼甚至刑事诉讼。
摘 要
目前,随着我国经济的不断发展,特别是城市化的不断加速和城乡差距的不断减小,“小产权房”带来的各种社会问题日益凸显。然而,现实生活中解决这一问题的法律法规并未健全,仅仅出台的禁止性规范没有形成系统的解决方案和长效的解决机制,因此导致了利益纠纷协调、处理等一系列冲突的产生,引发大量民事诉讼甚至刑事诉讼。小产权房利益纠纷主要存在于我国农村、乡镇、城乡结合部以及尚未完成改造的城中村等地域,该层次地区属于我国社会矛盾易发多发地带,具有分布广泛、群体敏感性强等特点,该问题能否切实解决对维护我国社会和谐稳定、经济持续发展具有举足轻重的重要意义。
国家及各级地方政府虽然对于小产权的开工建设以及销售等严令禁止,但小产权房问题却日益严峻,小产权房无论从数量还是范围等几乎没有任何大的改观。这就需要我们以全新的思维重新审视我们采取的政策法规,是“堵”还是“疏堵结合”?
本文将将从小产权房的概念、现状入手,通过分析小产权房的法律困境与法律风险等探讨解决小产权房这一社会、法律难题的有效途径。
具体而言,本文的结构大致包括如下几个部分:
第一部分,小产权房概述。主要分析小产权房的概念、特征、现状,目的是是初步对小产权房的法律性质等有一个法律定位,是我们对小产权房有一个大体的认知,为后续的探讨做铺垫;第二部分,通过对小产权房法律困境产生的社会背景等因素的分析来阐述小产权房产生的主要法律困境以及其产生问题的更深一层次的原因,为进一步阐述小产权房已经或者可能导致的各项风险;第三部分,通过对小产权房法律风险的分析,明确小产权房法律问题的严峻性和迫切性,也为下一部分小产权房问题解决做好针对性的铺垫;第四部分从小产权房存在的突出问题入手思考小产权房法律问题解决的有效途径。
关键词:小产权房 法律困境 法律风险 法律解决机制
Abstract
At present, with the constant development of our economy, especially the city of constant acceleration and the gap between urban and rural areas continues to decrease the "small property room" to bring all sorts of social problems have become increasingly prominent. However, in real life, solve the problem of laws is not sound, just published the prohibitive norm has not formed a system solutions and long-term settlement mechanism, thus leads to the disputes of interests coordination, processing and a series of conflict, caused a large number of civil litigation and criminal litigation. Small property disputes mainly exists in our countryside, villages and towns, urban as well as yet to complete the transformation of village in city and regional level, the area belongs to the contradiction of our country society prone areas, has a wide distribution, population sensitivity is strong wait for a characteristic, the problem can be effectively solved for maintaining the stability and harmony of our country, economic sustainable development is the important play a decisive role.
This paper will be small property room concept, current situation, through the analysis of the housing of small property right legal dilemma and legal risks of the housing of small property right this social, legal effective approach.
Specifically, this structure is generally consists of the following parts:
The first part is the overview of small property right room. Primary analysis of the housing of small property right concept, characteristics, status, purpose is preliminary to the small property right room legal nature has a legal position, as the follow-up discussion; the second part, through to the housing of small property right legal dilemma of social background and other factors of the housing of small property right produces deep reason and legal risk; the fourth part from the property of the housing problems of the housing of small property right legal problems on effective ways to solve.
Keywords:The housing of small property right;Legal dilemma;Legal risk;mechanism of Legal settlement
目 录
摘 要..................................................3
Abstract.................................................4
引 言..................................................6
一、小产权房概述........................................7
(一)小产权房的概念...................................7
(二)小产权房的特征...................................8
(三)小产权房的现状...................................9
1.小产权房现况案例分析.............................9
2.小产权房分类以及与其他性质房屋的对比.............11
3.目前国家对于小产权房交易方面的法律、政策规定......13
二、小产权房法律困境分析................................14
(一)小产权房目前主要法律困境.........................14
(二)小产权房法律困境产生的原因.......................15
1.小产权房法律困境产生的社会背景...................15
2.小产权房法律困境产生的法治因素...................16
3.小产权房法律困境产生的根源......................16
三、小产权房存在的法律风险..............................17
(一)小产权房法律定性不明确的社会风险.................17
(二)小产权房交易存在的法律风险.......................18
四、解决小产权房问题的法律思考..........................19
(一)小产权房目前存在的突出问题.......................19
(二)解决小产权房问题的法律方面应急方案...............20
(三)建立以法律为主导的解决小产权房问题的长效机制......23
1.集体土地使用权合法流转是解决小产权房问题的核心...23
2.解决小产权房问题的具体法律机制..................24
3.解决小产权房问题其他机制........................25
(四)小产权房国家法律、政策预测.......................29
结 语.................................................31
参考文献................................................32
致谢....................................................33
小产权房法律问题探究
引言
虽然中央以及国土资源部等已经出台相应政策法规明令禁止小产权房买卖,但中国目前的国情无法阻止该问题的继续发酵膨胀,加之早已完成的大量小产权房交易必将使中国的小产权房问题日益突出。
小产权房的出现从某种程度上说,有它存在的合理性的因素,所以我们在处理小产权房的问题上不能过于草率。国家相关部门虽然一直严禁小产权房买卖,但是总体看来国家对于小产权房的现状没有一个较为明确、统一的处理方案。
小产权房的存在有积极意义也有消极影响,但一个法治国家不能容忍违法现象的长期存在,所以我们必须加快小产权房的处理进度。在处理过程中,必须依法进行。如果这方面的法制不健全,那我们就应该加快立法。总之,小产权房法律问题的处理进程必须及时进行,越拖就越棘手。
建立相应的小产权房法律问题系统研究理论,在深入挖掘当前存在的各种问题实质加以分析的基础上进一步完善解决这一问题的理论研究并为相应法律制度建设提供有益帮助,为社会经济生活的和谐建设提供某种法学理论指导,这对建设当代中国社会主义和谐社会来说具有重要的实践价值。
目前,基于缺乏一部完善的法律对小产权房问题、特别是小产权房问题解决的法律机制等加以系统规范,理论界与实务界又众说纷纭。因此,本文将从小产权房的概念、现状入手,通过分析小产权房的法律困境与法律风险等探讨解决小产权房这一社会、法律难题的有效途径。本文拟用理论与社会现实相结合以及系统分析的方法把小产权房问题作为一个系统探讨,对该问题各要素进行综合分析,找出解决问题的最终可行性方案。
一、“小产权房”的概述
(一)“小产权房”的概念
“小产权房”一词并没有政府官方正式的概念界定,它基本来源于互联网、报纸等各种官方及非官方媒介宣传。政府文件中也经常出现“小产权房”的称谓。另外,很多专家学者、司法系统的工作人员以及普通百姓等社会各界也都经常提到“小产权房”。人们对于小产权房的一词的来源认识并不一样,理论及实务界也没有公认的一致意见。有学者认为我国小产权房的产生应该自1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》开始,因为自该草案起农村居民就不再享有房屋宅基地的所有权[1]。也有人认为,小产权自古就有,它泛指一切没有获得完整所有权的房屋[2]。笔者认为,目前我们社会上流行的“小产权房”一词的产生大约应该是上世纪90年代初期伴随着我国房地产市场商品化而逐步形成的,用以区分市场经济条件下商品房等规范、合法的房地产企业开发建设的房屋。
要提小产权房概念的由来,必须首先讲一下我国房地产市场的发展。我以北京市为例分析,北京市的房地产市场发展较早,约从90年代初就开始了。邓小平巡视南方各省并发表重要讲话以后,北京市就开始有商品化的房地产开发。我们国家的《城市房地产管理法》是自1995年1月1日开始实施的。我国房地产开发最初步的阶段是处在违法开发的状态之下,日后日渐成熟、规范。从1992年起以后的6年算是一个发展阶段,在这个初步发展阶段当中,房地产开发所占用的土地很多是农村集体所有的土地。现在城市里、城市郊区很多商品房,尤其是郊区的商品房占用的大多数土地都是农村集体土地,随着城市的发展,农村的集体土地就征为国有了。北京的城市不断地扩展,城市的边缘不断地在扩大,扩大的过程当中,农村集体土地逐渐变为国有的土地。
“小产权房”的形成实际上就是随着房地产开发过程当中形成的,不规范、不是按照法律规定严格开发的过程中,形成了很多“小产权房”。小产权房这一概念也就在这一阶段当中逐步形成的。第二阶段,商品房的开发逐渐走向规范。1998年到2004之间,房地产的市场在不断发展,迅速扩张,但不是很成熟。这一时期,城市的房屋买卖合同纠纷非常多;也正是在这个时候,房地产开发商、农村村民委员会等组织和个人注意到了农村集体所有的土地价值,尤其是农村宅基地的商业价值。于是,在利润的推动下,各种违法违规形式的小产权房开发迅速蔓延。
上述的这种情形持续发酵,越来越多的城里人开始在城中村及周边农村购房,甚至富裕起来的农民也在这些地方购房,引发了目前房地产市场的混乱格局。
2005年到现今,房地产市场可以说是炙手可热,高房价令普通的老百姓“望房兴叹”,由此也催热了小产权房市场。某种程度上可以说正是由于房价的过度高起才使得小产权房问题日益严峻。
社会各界对于“小产权房”含义也是众说纷纭。有些人认为“小产权房”是针对城市当中的商品房而言的。城市中的商品房是“大产权房”,农村中的各类性质的房屋就是“小产权房”;有些人认为,在农村集体土地上建设的房屋本身没有房产证只有土地证,这种房子就是“小产权房”[3];农村集体土地上所建设的房屋,这种土地有的是占据耕地,有的是建设用地,有的因为符合规划并经上级主管部门审批而合法,有的不合法,大家都习惯上把这些房屋称之为“小产权房”;有的人认为城市国有土地上建设的一部分房屋也是“小产权房”,例如:没有交过土地出让金的房子是“小产权房”[4];另外,还有人将农村集体土地上建设的畜牧业养殖园、家庭农场之类的房屋和其他构筑物其附属设施都归纳到“小产权房”的范畴[5]。
综上,不同的人所说的“小产权房”特指是什么样的房屋并不一致,有“小产权房”这个名词,但是针对性不唯一。因此,我们要讨论“小产权房”的法律问题,首先要将讨论的“小产权房”的概念、含义、特征等进行明确界定。
在我国目前的法学理论著作及颁布实施的所有的法律法规中都没有对“小产权房”进行系统、统一界定,可以说“小产权房”并不是成熟的专业术语。笔者认为本文探讨的“小产权房”的概念应该理解为:村委会、村民自治小组等农村集体组织或是村民个人以及房地产开发企业等单独建设或者合作建设并用于违法销售的、在集体土地上建造的房屋。
(二)小产权房的特征
1.“小产权房”的建设、销售环节在程序上违反我国现行法律规定
我国现行的相关法律、行政法规等明确规定,无论企业还是其他相关组织开发建设和销售(预售)商品房,必须具备国家相关部门颁发的五种资质证件,即:土地使用证、规划许可证、开工证、预售许可证、销售(预售)许可证。然而,“小产权房”的开发建设方首先就没有取得合法的土地使用证,更无法办理规划许可证等其他相关手续,也不可能按规定上缴给国家土地出让金和各项税费,其开发建设、销售房屋的程序明显不符合法律、法规规定。
2.“小产权房”是建设在农村集体土地之上的房屋
依据目前法律、行政法规规定,在农村集体所有的土地上建设商品化房屋,必须先由国家征收土地,并将其转化为建设用地,然后由国家出让的方式转给建设开发企业(组织),开发建设单位等依法向国家相关部门缴纳相应的土地出让金,开发建设成商品房后出售给购房人,由法定的政府机关颁发土地使用权证书和房屋所有权证书,确认购房人对该房屋的所有权。而小产权房是由开发建设单位及个人等直接在农村集体所有的土地上开发建设房屋并出售给购房人,未将集体所有的土地征用为国家用地并转变为建设用地,未办理土地出让手续并按规定上缴给国家土地出让金和税费,所建房屋因用地不符合法律规定的程序和条件,小产权房所占有的土地属于非法用地。
3.小产权房没有国家相关部门颁发的合法产权证明
根据我国《物权法》第9条的规定,“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力”。房屋从法律上属于不动产的范畴,即:公民和组织等必须要经过国家规定的政府部门登记、颁发相应的证书才依法对其房屋享有完整意义上的产权。另外,我根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第60条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第6条规定,商品房房屋登记部门应该是县级以上人民政府房地产管理部门。也就是说,没有县级以上人民政府房地产管理机构颁发的房屋所有权证书的房屋都属于无合法产权证明的不动产,其他任何单位或部门都不能随意颁发房屋所有权证书。由此,农村集体组织或乡镇一级政府颁发的所谓的“房屋产权证”不具有完整的房屋产权证的法律效力,而小产权房并无法律意义上的产权证明,购买此类房屋者对其所购买的房屋的所有权存在较大的权利瑕疵。
4.价格较为便宜,一般远远低于市场同比商品房价格
小产权房因为从“拿地”到“销售”的各个环节都脱离国家法律监控并逃避国家各项税收征管等因素,所以其销售价格远远低于同比的商品房销售价格。根据笔者调查,山东省日照市小产权房价格一般为同地段类似商品房价格的二分之一左右,有的在建和已建成的小产权房销售价格甚至于仅为同地段商品房的三分之一。也正是这一特质导致了我国小产权房交易市场的日趋膨胀,产生了一系列的社会问题。
(三)“小产权房”的现状
“小产权房”在我国各地范围非常广泛,现在所占的市场份额、比例数量非常巨大,以深圳举例,2010年底深圳住宅总面积为2.6亿平方米,其中1.6亿平方米为小产权房[6]。针对现在“小产权房”各种形式多样、不同情况的现状,引起了国家的高度重视。“小产权房”不仅仅是一个社会现象,或者经济现象,它会影响国家政治的稳定、社会的稳定,涉及到“三农”问题。“小产权房”的现状从法律上并没有一个非常好的体系来完善,现实摆在了目前,政府要重视,包括现在的国土部等国家部门机关,在以后一两年的过程当中,对“小产权房”的认定,怎么去规范,怎么去发展,现在都处在研究当中,并没有很好的策略,这是目前的现状。
笔者认为我们需要对社会的各种现状有一个理性的分析,对各种现象在法律上有一个明确的认识。现在社会上的各种“小产权房”的现状,已经发生了大量民事、行政纠纷。
这种纠纷一方面是平等主体之间的,比如宅基地上的房屋进行买卖,双方发生纠纷。另外涉及到“小产权房”合法性的问题,占用农村集体土地,有的是耕地,有的是非农建设的土地。这类问题目前还没有上升到通过法院去解决这个问题,大多数都是行政机关介入。
1.小产权房现况案例分析
要从法律角度分析“小产权房”的现状以及问题的解决,笔者通过几个典型案例对相关法律问题进行分析,会更有明确性。
迄今为止,小产权房法律纠纷最著名的就算北京通州区宋庄画家与村民房屋买卖合同案,一般简称“北京画家村房屋纠纷案”或者“北京画家村事件”。可以说,这个案例开始让全民关注小产权房的法律问题,具有典型的普法宣传作用。这个案例法院最终判决房屋买卖行为无效,判决依据的是《土地管理法》第63条的规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。《土地管理法》第62条也规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。另外,国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中也明确规定农村宅基地上建造的房屋不能违法出售给城镇居民。
《北京市高级人民法院关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》【京高法发[2004]391号】也对小产权房的法律问题处理进行了非常详细的分析说明,即对于小产权房的买卖严厉禁止,几乎所有的买卖行为都会被认定为无效。这个会议纪要文件虽然从表面上看仅仅是北京市高院会议记录,但是在司法实践领域,下属法院在判案件过程当中几乎都在严格遵循,其实际效力不亚于任何一部法律法规。同样,山东省高院制定的《全省民事审判工作座谈会纪要》(鲁高法〔2005〕201号)规定:农村私有房屋买卖合同的效力应以认定无效为原则,以认定有效为例外。只有房屋买卖的双方均是同一集体经济组织的成员的,可以认定合同有效。另外,山东省高级人民法院在《山东省高级人民法院关于审理房地产案件若干问题的意见》第56条更加明确的规定:“农村宅基地使用权的转移,必须经合法批准,未经审查批准,宅基地使用权不能随房转移给买主,房屋买卖、赠与等行为也应认定为无效。”
从以上案例及几家高级人民法院的审判观点中可以看到,在司法审判实践中,总的来说,农村房屋买卖合同的效力以认定无效为原则,以认定有效为例外。
除以上笔者分析到的画家村房屋买卖合同纠纷案例外,还有很多国土资源部门查处违法占用农村集体土地的代表案例:例如北京市怀柔区杨宋镇销售农村集体土地建房一案以及辽宁省沈阳市蒲河湾农业科技有限公司涉嫌违法租用农村集体土地建房一案等等。
另外,笔者通过对居住地山东省日照市调查发现,本市同样存在大量的小产权房方面的法律纠纷。甚至于因为关于小产权房的法律纠纷太多而一度导致法院不得不暂时对该类案件不予受理。日照市小产权房纠纷较为典型的案例很多是城中村改造过程产生的。日照是一个风景优美的旅游城市,包括大量游客在内的本、外地公民在日照市城区购买了农村集体土地上建设的民房(平房)。然而随着日照城市化进程的加速,拆迁进程中产生的巨额补偿使很多卖掉房子的人想通过诉讼的方式获取一定的利益,于是大量的相关诉讼就产生了。例如,王某诉李某房屋买卖合同纠纷一案。王某系日照市东港区秦楼街道某村村民,2004年2月将本村自有产权民房一处以9万元价格卖与黑龙江省某城市居民,房屋产权登记因为小产权房性质无法办理过户。2010年,因城市改造涉案房屋面临拆迁,拆迁补偿标准为总面积为170平米的大小楼房两套,另加15万元现金补偿。面对巨额补偿利益,双方就利益分配产生巨大纠纷。目前,日照市对于该类案件一旦受理,一般会依法认定无效。然而对于涉案房屋在交付后的升值部分如何划分,目前并没有有效法律予以规范。
2.小产权房分类以及小产权房与其他性质房屋对比
对于小产权房,笔者根据其占用的土地性质不同,笔者将其主要分为两类:
(1)占用耕地、林地等农业用地建成的房屋。
对于占用耕地、林地等农业用地建成的房子,《土地管理法》第36条有明确规定:“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”予以严厉禁止并取缔。另外《土地管理法》第63条也规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这一法律、政策的制定与贯彻是基于农业为国民生存命脉的基本国策。对此,笔者也观察到,各地政府部门对于此类小产权房基本都采取“不管房屋是否已经建成还是已经销售完毕,一律强制拆除”的做法。因此,对于此类小产权房购房人来说,千万要审慎购买占用耕地等农业用地建成的小产权房,因为一旦该类房屋被拆除,基本上是拿不到一点补偿,只能向销售者追偿,而且因为购买者与销售者同样具有过错,所以一般很难将损失全部追回。
(2)在农村宅基地或者其他农村建设用地上建设的房屋。
此类小产权房因为建设过程具有一定的合法合理性,因此国家相关部门在拆迁补偿过程中一般不会一点补偿都没有。但这并不是说,国家政策法规就允许此类小产权房的市场流通。在宅基地上建设的符合农村建房规划的小产权房一般只能在本集体成员内部买卖,非本集体成员不得购买。另外,在农村建设用地上建设的房屋一般要求至少乡镇一级政府批准以用于非农业生产等。
“小产权房”有相当大比例是由房地产开发商和农村村委会合作或者村委会自行组织在农民集体所有的土地上违规违法建设的向社会公众租售的房屋,一般向购房者发放由乡镇一级政府制作的所谓“房产证”[7],甚至根本没有任何证件。我们将其与利用国有出让土地建成并由国家建设主管部门颁发房、地产权证的商品房相比较,可以看出二者之间的显著差距:
第一,商品房占用的土地是国有土地,小产权房占用的土地是集体所有的土地;
第二,商品房因占用的土地是开发商以出让方式获得使用权,缴纳了土地使用权出让金等费用,故房价较高,而小产权房因直接使用了集体所有的土地,未经过征为国有并出让的程序,未缴纳土地出让金及有关税费等,故房价较低。
第三,商品房应当是按照批准的规划建设,符合土地利用总体规划,小产权房一般因土地利用不合法,建设亦不会向有关规划行政主管部门报批,未必符合土地利用总体规划;
第四,按照规定,商品房可以在达到一定条件时预售或销售,而小产权房因其为非法建成的房屋,不允许上市交易,违规销售时均未必达到有关规定要求商品房预销售必须达到的条件;
第五,商品房系依法经过规划、土地、建设等部门的审批建成,竣工验收又有国家质量监督部门的监督,质量有保障;小产权房因没有经过规划、土地、建设等部门的审批,在房屋质量、配套设施、物业管理、水电等方面都可能存在问题。
另外,商品房系由开发商依法开发并销售,法律关系明确,不容易因销售主体问题产生争议,而小产权房因占用村集体所有的土地,村委会处分该等房屋适用村民委员会组织法,容易因销售主体权限问题引发纠纷。
3.目前国家对于小产权房交易等方面的法律、政策规定
我国目前涉及到小产权房交易的主要的法律法规主要包括以下部分[8]:
(1)《中华人民共和国宪法》,农村集体土地所有权的性质在宪法当中规定得非常明确。宪法最后修订是2004年。宪法从五四宪法、八二宪法,以后多次的修改,土地使用权的制度很早就确定了,没有大的变化。
(2)《中华人民共和国土地法》,这是非常重要的法律,是在2004年修正后的。目前国务院法制办在探讨,社会也在讨论准备修改这部重要法律。可以说,很多被认定无效的小产权房买卖合同都是参照这部法律的相关规定。
(3)《中华人民共和国土地法实施条例》于1998年颁布,1991年1月1日生效,也是一部很重要的法律。
(4)《中华人民共和国物权法》于2007年颁布,《物权法》在目前来讲是比较重要的一部法律。很多法律条款涉及到农村集体土地使用权的问题、农村宅基地的问题。
(5)《中华人民共和国城乡规划法》于2007年颁布,这部法律颁布以后,过去的《城市规划法》就作废了,所以现在把城市、乡村的规划作为一体。这个规划法是认定目前农村集体土地是否违法用地的法律。
(6)《中华人民共和国农村土地承包法》(2002年),该部法律对于农村土地流转以及耕地保护有重大意义。
(7)《村庄和城镇规划建设管理条例》(1993年),这部法律可能很多人不熟悉。行政法规当中明确规定了农村的房屋建设应当办理审批手续,应当向村委会申请,向乡政府、区政府申请,最后由土地管理部门、规划部门审批。
(8)《中华人民共和国担保法》(1995年)涉及到农村房屋、集体土地能不能抵押的问题。
(9)《中华人民共和国村民组织法》(1998年),这对农村的管理、农村集体经济组织、组织形式、组织的产生等等,规定得非常清楚。
土地法的修改在十年前已经有人提出。《关于<中华人民共和国土地管理法(修订草案)>的说明》于1998年4月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上进行。现在的修订仍然在讨论过程当中。这些核心问题就是土地制度的问题。土地法再怎么修改,宪法是不可能修改的。
另外,涉及小产权房交易还存在大量的部门规章以及其他规范性法律文件,主要搜集整理如下:
(1)北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定(市政府令1989年第39号)
(2)国家土地管理局《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》([1990]国土函字第97号)
(3)确定土地所有权和使用权的若干规定(1995年3月11日国家土地管理局[1995]国土籍字第26号发布)
(4)中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知(1997年5月18日)
(5)国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知(国办发[1999]39号)
(6)农村土地承包经营权流转管理办法
《农村土地承包经营权流转管理办法》已于2005年1月7日经农业部第2次常务会议审议通过,现予公布,自2005年3月1日起施行。
(7)国土资源部限制用地项目目录(2006年本)
(8)杭州市国土资源局关于印发《杭州市土地使用权变更登记若干规定》的通知(2006-5-16)
(9)国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知(国办发〔2007〕71号)
(10)关于加快推进农村土地承包经营权流转工作的实施意见
宅基地房屋买卖合同的主体一个是要有宅基地,宅基地是合法的使用权人,作为一个个人;购买人也是个人,是平等的民事主体,判断一个合同是否有效还是无效,根据《合同法》的司法解释二,认定合同无效必须是满足法律规定的条件。这里面合同的主体是没有问题,权利义务也很清楚。有争议的一点是这个合同是否违反国家法律法规。国务院所有的文件是否可以视为行政法规,这是一个焦点问题。
《立法法》第五十六条:“国务院根据宪法和法律,制定行政法规。“行政法规可以就下列事项作出规定:
“(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;
“(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。
“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”
第五十八条:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”
第五十九条:“行政法规起草工作完成后,起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。
“国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿,审查报告应当对草案主要问题作出说明。”
第六十条:“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”
第六十二条:“行政法规签署公布后,及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。
“在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。”
通过《立法法》的相关规定,我们可以看到行政法规在《立法法》当中有非常明确的规定。
作为农村房屋的产权人,有占有、使用、收益、处分房产权利,这是法律对所有权的基本定义。农村宅基地上的房屋是一个买卖的问题,宅基地上的房屋能不能租赁、出租,因此出租完全是合法有效的。现实当中,农村宅基地上房屋出租现象大量存在,谁也不要去干涉它,只要符合一般出租条件,不要从事违法活动,就没有什么问题。
除了上述法律法规对小产权房法律问题进行的规范外,各省市也都出台了大量的地方法规以及各省高院的民事审判会议纪要等。
二、小产权房法律困境分析
(一)小产权房目前主要法律困境
国家对小产权房问题一直都很关注,也通过一系列的法律法规进行调控,然而为什么现今小产权房问题没有改观,反而有愈演愈烈之势?在此,小产权房似乎进入了法律规范的困境之中。小产权房法律困境主要包括以下两个方面:
1.小产权房问题日益突出,超出目前法律有效调控范围。
“民,居有其所”是一个社会稳定、长远发展的必备条件。小产权房问题日益突出、得不到合理解决必将加剧社会矛盾的激化。然而,我国目前虽然不断出台相关政策严禁小产权房市场流通,却缺乏一部有效法律予以规范,小产权房问题已经严峻到脱离法律有效监控的地步。2012年国家开始系统整顿小产权房问题,相信不久将来一定会出台一部行之有效的相关法律。
2.小产权房问题根本解决的法律机制缺失。
针对小产权问题日益突出的形势,我国相关部门并未采取有效措施建立相关法律机制对其产生的不利社会影响予以处理。对大量存在的小产权房,政府将来如何通过法律途径解决,政府缺乏一个明确的构思,笔者甚至感觉很多政府部门基于各种因素对小产权房问题的日益严峻听之任之。目前存在的大量政策法规仅仅严令禁止流通,各地法院也是对于小产权房买卖原则上一律判决无效[9]。然而,这并不能从根本上解决小产权房问题,反而使得这一问题日趋恶化。
(二)小产权房法律困境产生的原因
1.小产权房法律困境产生的社会背景
首先,是经济市场需求链的拉动。最近几年,我国各省市的商品销售房价格都在持续不断地大幅上扬,房价已经是普通老百姓不能承受之重。小产权房购房者购买这类房屋的主要原因就是房屋价格相对低廉。以山东省日照市为例,小产权房主要集中销售点是城中村,房屋销售价格一般在每平方米2000元到4000元之间,有的小产权房甚至低于每平米1000元,仅为同地段商品房价格的30%-40%,这甚至远远低于政府推出的经济适用房等政策性房屋的价格,自然就最受低收入群体的青睐。
就购买小产权房的群体的购房目的而言,大多数购房者是以居住为目的的,少部分购房者为投资及其他目的。另外,笔者从购买者的身份信息分析,除了房屋所在地本村集体的少数成员外,城镇居民的购房者主要包括三种类型:
(1)具备购买正规商品房经济能力的群体,但是这一类人数目不多,他们购买小产权房的目的基本上是为了房屋增值投资。
(2)没有购买合法商品房(即对应所称的“大”产权房)的购买能力,但是他们又不符合购买经济适用房或其他政策性限价房的条件,这一部分人为了能拥有自己的住房,于是不得不选择价格相对较低的小产权房。
(3)第三类属于虽然符合购买经济适用房或限价房的条件,但因为他们的经济条件较差以及购买该类房屋的其他原因转而购买小产权房的人群。
对于处于社会底层的低收入困难群体,他们购房目的仅仅是为了满足基本生活保障,在这种情况下,让他们选择“低价违法”还是“高价合法”,可能他们还是会选择前者,以实现“居者有其屋”的梦想,这是人的本能,从某种程度上可以说“无可厚非”。笔者曾在山东省日照市做过“你是否会选择小产权房?”的问卷调查,在600多份回复中,有近70%的人明确表示“如果价格低廉,会考虑购买”。由此可见,在普通购房者当中,较为低廉的房屋价格显然比合法的房屋产权更为重要。另外,从媒体报道以及周边地区正在发生的事实来看,小产权房的交易的市场正在形成并初具规模,违法交易屡禁不止。小产权房虽然触及国家法度,但是既然有合理存在的市场,政府就应该正确引导而非一味严令禁止,否则不但达不到目的反而会加重小产权房问题朝着更加复杂的方向发展。
正是因为商品房价格太高,已经远远超过了绝大数普通百姓购买能力,而购房者刚性购房需求不得不更多地将目光转向房价便宜的郊区、农村。旺盛的购房需求又进一步刺激了小产权房的大面积地开发建设,村集体或乡镇瞅准了“商机”,以社会主义新农村建设的名义在集体的土地上开发建设商品房并对外销售。
其次,开发建设者的经济利益驱动。商品房的开发销售利润大的惊人,这个众人皆知。据相关调查材料[10]显示,房地产开发商的净利润率高达30%以上,有的楼盘销售利润甚至超过50%。房地产市场利润收益率远远高于其他行业。因此,中国福布斯财富榜中排名靠前的众多房企老板们才会出现。正是由于房地产行业的暴利以及购房者、炒房者们的大量需求,才吸引了众多投资者投资于房地产行业。这些投资者中也包括乡镇或者农村集体组织,他们单独或与开发商合作开发建设的房屋价格虽然远远低于合法的商品房楼房,但由于小产权房楼盘不存在国有土地土地出让金、各项税费等较大成本,因此小产权房即使以合法商品房价格的50%销售仍能获取较大利润。可以说,小产权房开发利润一点都不亚于合法商品房。
总之,小产权房开发、销售无论对于开发建设者还是购房者,都是有利的。但开发建设小产权房没有依法缴纳土地出让金以及各项税费,国家将因此而遭受巨大的经济损失,另外因为缺乏监管部门有效监督,楼房质量可能会有安全隐患,更为严重的是破坏了国家土地管理方面的法律、法规,影响国家政策的贯彻实施。
2.小产权房法律困境产生的法治因素
小产权房法律困境的产生有着各方面的因素,其中少不了法治因素,任何社会问题的产生基本都可以归纳为法律调解失衡的结果[11]。伴随着我国房屋建设、分配领域的商品化,小产权房问题日益突出。然而,与商品房市场规范性法律不断出台的同时,国家对小产权房并未有着相应的制度设计,例如,对于小产权房国家甚至没有一个规范性的界定。虽然,目前国家也有部分法规及部门规章等严厉禁止小产权房的市场化流通,但纸包不住火,仅靠禁止性措施并不能从根本解决问题,社会现实已经说明了这一点。
3.小产权房法律困境产生的根源
现行土地制度是小产权房法律困境产生的根本原因。按照《中华人民共和国土地管理法》的规定,农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地。除本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外,任何个人或组织开发建设商品房须依法申请使用国有土地。因此,在农村集体所有的土地上兴建商品房出售,必须由国家先依法征收土地,转为建设用地,再由各地政府部门出让给建设开发企业,开发建设企业依法向国家缴纳土地出让金等税费后才能开发建设商品房,面向社会出售。正是这种所谓的合法但却很不合理的逻辑,才出现了今天所谓的小产权房问题。我国现行具有中国特色的两种不同的土地所有权制度才是小产权房出现的根本原因所在,这也就是为什么小产权房问题具有中国特色的根本原因。
依据我国《宪法》、《土地管理法》等相关法律的规定,农村集体土地属于全体村民共同所有。另外,根据现行法律规定,财产所有权包括占有、使用、收益、处分四项权能。但是,农村集体组织恰恰不享有最重要的处分权。任何组织和个人要开发建设商品房,必须先由国家或者说政府征用,然后由国家再卖给开发商,由开发商建设商品房。政府一方面是农村土地征用的唯一合法主体;另一方面,各级地方政府又是向房地产商提供开发利用土地的唯一提供者。如此一来,政府从两头垄断土地市场,进而进行“中介经营”。在这种情形下,农村集体土地的使用者为了追求较大的利润,违背法律规定,擅自在自己使用的土地上建设商品房向他人出售,其所开发建设的商品房成为非法,购房者在目前法律背景下永远无法取得政府颁发的房屋产权证书。
从中国现行的法律对农村集体土地所有权制度的规定可以看出,集体土地所有权和使用权并不具备完整的权益。无论是村集体还是农民个人,从法律上都只有利用这些土地从事农业生产的权利,要从事非农产业,特别是从事商品化开发建设则必须先出卖给国家,转变为国有土地。这种不合理的法律制度,把农村集体土地和国有土地划分为两个权益不平等的阵营。而随着我国市场经济的发展,土地作为一种不可再生财产,其商品价值逐步得到提升。农村集体土地被征用的供给价格和土地的市场价格差距非常大。正是这种土地价值的提升过程给不完善的集体土地使用制度带来了巨大的获利机会,所以集体土地所有者受利益自然地驱动产生了以超法律的形式主动进入土地商品化市场的动机。基于此,现行的法律制度或土地利用体制才是小产权房各项法律问题产生的根本所在。
土地是不可再生的自然资源,为了严格控制农用地非法使用,国家现行法律对农用地转为非农业用地进行严格控制是必须的,无可厚非。但是,从公平的角度讲,如果将农用转为建设用地必须先卖给政府,既没有必要,也不合理。因为无论哪种形式转化,其结果都是农用地转为建设用地,同样是农村耕地减少。所以,禁止小产权房是为了保护农村耕地的解释并不能成立,该种观点些片面。笔者认为该观点是农村集体建设用地和城市建设用地产权地位不平等的表现,这种不平等表现主要体现在以下几个方面:
(1)城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场,实行市场自由定价,然而农村集体建设用地流转的使用权市场经济体系和价格定价制度一直没有建立起来,以致造成同地不同价的奇怪现象。
(2)城市建设用地使用者有使用权证,可以作为抵押物到银行等金融、融资机构进行再融资以及资产评估等。但是,农村建设用地没有使用权证,也不能进行上述的抵押和融资行为,不具有资产的全部功能。与此同时,政府对农村集体建设用地的用途还进行了严格的规定,一旦转变用途还需要经过国家相关部门的审批和征收。这些因素都直接导致了广大农民在作为不可再生资源的土地快速增值的过程中很难得到合理的经济利益补偿。根据我国国研中心课题组的调查,在目前“合法的”房地产开发过程中,土地增值部分的收益分配中,只有20%-30%能够留在乡镇以下。其中,农民的补偿款仅仅占5%-10%;地方政府拿走土地增值的20%-30%;房地产开发商则拿走土地增值收益的大头,占40%-50%,甚至比例更多。
而小产权房则是农民集体直接自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产,不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金(其中包括由政府出面征收农民集体土地支付的征地费用);此外,由村集体牵头开发,也省去了开发商;而建筑商就是当地农民。如此一来,小产权房的开发就又省去了基础设施配套费等市政建设费用。另外工程设计建设的投入、配套开发建设费用(如学校)、应缴纳的税款、营销费用等房地产商的成本费用也都大大节省。因而其开发成本,相比真正的商品房成本能低过三分之一。这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。而在这一开发过程中,农民集体通过出售小产权房获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。
三、小产权房存在的法律风险
因为小产权房价格相对于同等区域的商品房要偏宜很多,一些小产权房的价格有些仅是商品房的二分之一左右,“廉价”导致大量城镇居民顶着无法获取房屋产权的风险购买“小产权房”。对此,尽管国家从1999年就开始着重三令五申禁止小产权房的买卖[12],但小产权房因其价格的优势依然在市场背后红火起来。显然“花很少的钱买一套大房子”的梦想吸引着众多购房者前赴后继争相购买小产权房。
对于占用村民“宅基地”或其他建设用地建成的房子,目前各地尚无明确的处理办法,但对于购房人而人,仍面临诸多风险:
(一)小产权房法律定性不明确的社会风险
政府目前对小产权房缺乏有效的强制性法规予以明确界定,可以说虽然政府严令禁止小产权房买卖,但是对于小产权房并未“一棍子打死”,无论在立法层面还是司法实践中都还对小产权房留有生存的空间。但是,这种法律定性的相对不明确正是小产权房存在较大社会风险的“导火索”[13]。这种社会风险有并不仅仅是针对购房者以及建设者、销售者的,它产生的不利社会影响有可能严峻到影响社会稳定,因为关系到公民切身住房里利益的问题得不到解决有可能会加剧贫富两极分化,使得社会矛盾更加尖锐化。我们不希望看到这一天的到来,因此希望政府能及时制定一整套相关的法律法规以及政策指引,将小产权房有可能导致的社会风险最小化。
(二)小产权房交易存在的法律风险
首先,国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发〔1999〕39号)规定:“严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发”,而根据《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等的规定,进行房地产开发应当利用国有土地。此等规定表明,在农民集体所有的建设用地上开发房地产亦属于法律法规、政策禁止的行为,如果在房屋初建、而购房人已经支付部分价款的阶段被查处、责令停建,购房人的利益将受到威胁。
其次,购房者再次支付购房款的风险。2009年5月底,深圳市人大制定并颁布了《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》,此后大量媒体进行了跟踪报道,普遍认为深圳的“小产权房”将在全国率先拿到“准生证”。这一话题当初也引起了社会的广泛关注。笔者认为,这是否意味着深圳市认可小产权房的合法性有待检验。另外,深圳为历史性遗留问题的“小产权房”开绿灯并不具有普遍性适用性,这只是深圳考虑到特殊背景下历史遗留问题的一种特殊处理办法[14]。而且,深圳市的处理方式也明确表明,对“小产权房”,即使不被拆除也必须补交土地出让金使小产权房占用的土地变更为国有出让土地,并补办相关建设手续、补交各项国家税费。但是,小产权房的开发销售方一旦将房屋出售,要求他们补交有关税费将变得非常困难。因此,购房者将不得不面临再次支付购房款的风险。
再次,不能在市场合法交易的风险。房屋作为不动产,以登记作为获取产权的有效证明。因为目前小产权房不受国家相关部门监管,其自然无法获取产权证明,也由此不受法律保护。因此,购买的小产权房一般只享有实际使用权,不能正常进行市场交易。除非购房者并不在乎房屋产权且同样愿意承受相应法律风险,否则购买的小产权房将面临卖不出去的尴尬。
最后,发生法律纠纷的风险。笔者曾经看到过一篇新闻报道:“买了小产权房,官司打了一场又一场”,报道中的王先生购买小产权房后遇到房屋所在地村旧城改造,面对巨大的拆迁补偿利益,原房主李某以小产权房买卖无效为由将王先生诉至法院。最后法院判决房屋买卖无效,李某对王某进行一定补偿。这是小产权房法律纠纷的典型案例。小产权房因占用的是集体所有的土地,对该等土地以及地上房屋的处分适用村民委员会组织法的规定,即需要全体村民或村民代表大会决议通过。目前,大多数农村管理制度不建全,村集体权力太大,其决策往往只代表了眼前利益,并且多未经过全体村民或村民代表大会的决议程序。小产权房建成并销售完成后,新一届村委或全体村民可能以原来的房屋销售未经全体村民或村民代表大会通过侵害村民利益为由主张销售无效,引发纠纷。
当然,购买小产权房还存在许多其他风险,比如,质量问题不能得到有效解决或引发人身、财产损害的风险、因不符合规划被强拆的风险、房屋毁损灭失不能得到补偿且失去房屋所占用的土地之风险等等。
四、解决小产权房问题的法律思考
(一)小产权房目前存在的突出问题
1.规模及数量巨大,积重难返,导致小产权房问题不可能短时间有效解决。
小产权房问题的普遍存在已经不是局限于某市某省,而是一个全国性的问题,而且发展之势迅猛,使得国家在处理小产权房问题上不得不慎重,这也是国家迟迟无法出台小产权房问题解决的法律、政策等相关对策的原因。说的严肃一点,不得不承认,我国小产权房问题已经“尾大不掉”。[15]
2.开发建设过程缺乏有效监管,房屋质量相对低劣,存在安全隐患。
小产权的开发建设自始至终都处于法律及各部门监管的空档,房屋质量等参差不齐,在建及建成的房屋大量存在安全质量隐患。例如,小产权房的建设单位可能根本就没有房屋建设方面的施工资质,而且在建设过程中没有房屋建设工程质量监督站的合格验收环节,建筑商在建设过程中容易偷工减料,建成的房屋无法达标。
3.产生严峻的社会问题,影响社会的和谐稳定。
小产权房目前在全国各地大量存在,且不可能迅速得到解决,这是一个不可回避的事实。以笔者对日照市城区商品房交易市场以及二手房交易的大量市场调查计算得出:小产权房已经占据商品房交易数量的15 %左右,在日照市城中村以及周边城郊,已成片开发并形成了较大的规模,特别是伴随着旧城改造项目的进行,大量外地及本市购房者都选择相对便宜的小产权房。政府部门以非法建筑全部拆除显然是行不通的,也不可能做到。即使全部强制拆除,那么对国家资源及社会财富的浪费也是惊人的。目前,从中央到地方一再强调社会稳定,建立和谐社会,小产权房的大量存在甚至于在某些地区达到了“法不责众”的地步。处理小产权房已不仅仅关系到小产权房的开发建设单位,最关键的是它已涉及到成千上万家购房者,加上购房者的利害关系人更是不计其数。如果处理不好,必将引发社会问题,激化社会矛盾,有悖于建立和谐社会的大政方针[16]。
(二)解决小产权房问题的法律方面应急方案
关于小产权房的存在是利大于弊还是弊大于利众说纷纭,笔者认为,讨论利弊不如积极的解决问题。因此,本文就不再对小产权房的利弊进行衡量比较,而是直接以法律的视角探讨如何解决好小产权房产生的一系列社会问题。
1.小产权房问题处理因遵循的原则
如何妥善处理现有的小产权房,杜绝以后继续不良社会效应出现是一棘手的问题。笔者认为,对于小产权房的处理,我们首先应该确立其解决的原则,我们应坚持下述原则:
(1)小产权房以不拆除为基本方针。
针对已经建成的小产权房和正在建设中的、主体工程已基本完工的小产权房,原则上不应该予以拆除,特别是符合市区综合规划和农村土地用地规划的小产权房,应尽可能的予以保留。当然,对于违法情节特别严重的小产权房,例如侵占耕地、违规建设的占地规模较大的别墅,以及刚刚开工的小产权房,可以根据情况及时予以拆除,恢复原状。总之,基于不浪费资源等各方面考虑,对于违法违规程度不严重的已建小产权房应该以保留为原则,以拆除为例外。同时,政府应该加大对于小产权房开工建设的监督监管力度,严格禁止小产权房的违法开发。
据日照市房管部门粗略统计,目前仅在这座沿海小城(全市人口总数286万)已售和在建的“小产权房”,将超过70万平方米,如果以每平方米造价1500元计算,资产总额即已超过10亿元。如果以每户90平米计算,则涉及到近万户、4万人左右的住房问题。若从全国范围分析,牵扯的家庭和人员数量将是天文数字。因此,如果对于小产权房一律强行拆除,后果可能极为严重。
综上,对于小产权房,政府相关执法部门无论采取何种措施予以处理,都应尽可能做到公平合理并兼顾各方利益,使得社会利益尽可能地实现均衡。
(2)以不能损害国家集体利益为前提。
小产权房的处理必须以保障国家集体利益为基础。例如,小产权房因为是直接在农村集体土地上开发建设房屋,根本不可能向国家缴纳土地出让金,另外小产权房的市场流通等环节未缴纳购房契税等各项税费,仅此就给国家造成巨大的税收流失。因此,我们在处理小产权房问题时,如果其进入市场流通必须以保障交齐应缴税费为前提[17]。
另外,在维护国家利益的同时,必须充分考虑和兼顾公民个人等社会成员的利益,不能打着维护国家利益的名头作出损害公民及经济组织等社会成员的利益。我国《宪法》明确规定:公民的合法私有财产不受侵犯。我们必须把国家集体利益与私有利益放在平等的位置予以维护[18]。
(3)维护农村、农民的权益为基础。
土地是农民乃至全部国民生活的保障,是一个国家生存的根本,我们保护农村、农民的权益其实就是在保护我们整个国家的权益。另外,农民在整个社会阶层中也属于社会底层,维护农民权益有利于维护社会稳定。因此在处理小产权房问题时必须充分考虑失地农民的切身权益,最大限度地保护其权益。农民的权益不能得到很好的保护,将加重三农问题,给国家和社会造成不必要的负担,甚至引起社会动乱。
(4)充分考虑小产权房购房者的利益为必备条件。
从全国范围来看,小产权房的购买者人数非常巨大,而且大多数购房者处于社会阶层的最底层,他们购买小产权房的主要原因在于买不起合法的高价商品房。许多小产权房购房者可能因购房花费了毕生积蓄。“居有其所”是天赋人权。公民购买能够买得起的房子,实现自己家的生活理想,出发点并无过错。而且,大多数购房者在购买小产权房的时候对于房屋买卖违法的情况并不知情,主观并无恶性。因此,政府在处理小产权房问题时应该对购房者予以保护处理,至少应该区别对待,不能任意剥夺他们住房的权利。
2.对现有小产权房的处理。
小产权房是目前房地产市场发展过程的畸形产物,与我国的国家性质及土地权属等现实情况有关,政府应充分考虑小产权房产生的历史原因等各方面因素,本着公平合理、兼顾各方利益的原则,妥善处理小产权房问题,而不能依据行政强制力强行拆除。笔者认为,对于小产权房的理性处理,相关政府部门应根据不同情况分别作不同对待:
(1)谨慎拆除部分违法违规严重的小产权房。
基于保护耕地的国家大局考虑,对于非法占用基本农田建设的小产权房,后果较为严重的,国家执法部门应该予以强制拆除,以维护法律的庄严并警示违法者。综合考虑,笔者认为以下楼房可以考虑予以强制拆除:非法占用大量农村基本农田;开发建设别墅等豪华设施,造成的后果较为严重;危害国家国防安全等公共安全;违反防洪、防汛等法律、行政法规禁止性规定,危害社会公共利益的。例如,在河道内开发建设楼房、别墅;违反文物、名胜古迹保护的法律、行政法规,非法开发建设楼房等情况[19]。
但是,必须明确一点,那就是拆除的处理方式必须谨慎并严格按照法律进行,例如对于所建房屋已基本出售给购房者的情形,如果必须拆除,须事先做好拆除前后的妥善安置工作,决不能因为强行拆除而引发更多的法律纠纷和社会不安定因素,造成重复不利影响的恶果。
(2)要求购房者补办手续、补交各项税费,政府部门对其核发有所区别的产权证明。
对于绝大多数已建成的小产权房,特别是已经出售给购房者的房屋,如若其并没有严重侵害社会公共利益,那么可以由相关的政府机关补发产权证明,使小产权房有条件的合法化。但是为了区别于正规渠道合法开发的商品房产权证明,相关政府部门可以根据具体情况,加以区分对待,分别以下列三种方式发放不同的房屋产权证明:
第一、发放部分经济适用房产权证书或者限价房房屋产权证书
经过相关执法部分核实,符合经济适用房购房条件的购房者,发证机关可以直接核发经济适用房房屋所有权证书。符合限价房购房条件的人,可以核发限价房所有权证书。对于该两种情况,购房条件、购房者未来转让时的转让条件等可参照经济适用房或限价房的相关规定来处理。
第二、发放特别房屋所有权证书
对于不符合经济适用房或限价房的购房人群,或者不愿意补缴土地出让金的,核发特别房屋所有权证。持有该类房产证的购房者可以自己居住和继承。但是,房屋所有人未来再出售时,应该因受让人不同而区别对待:
(1)房屋所有人出售给政府。在出售给政府时,免缴相关税费、土地出让金等各项税费。价格可以按转让时当地市场价格一定比例核定。政府购买后,可以出售给符合购买经济适用房条件的人员,或者用于廉租房出租等。
(2)出售给限定的受让人。即直接出售给符合购买经济适用房或者限价房条件的购房人员。在此情况下,由政府核定购买价格,如,可以按经济适用房价格或限价房价格出售,并根据情况相应地降低补缴或者免缴土地出让金及相关税费。是免还是减,应根据具体购房者的具体情况确定。当然,出售给政府与出售给限定人员之间的政策应当协调一致。
(3)出售给其他普通购房者。购房者直接进入二手商品房市场,受让人为普通购房者,但在出让并办理过户手续时,必须补缴土地出让金和相关税费。此时补缴相关费金对于卖方来说并无付出多少,影响的应该仅仅是其售房利润大小而已。因为,从购房到其出售,整个房价可能已有较大的增值,这样出售房屋的原购房人,补缴相关土地出让金等并未增加其经济负担。补缴土地出让金及相关税费应根据转让时的市场行情及相关法律规定进行核定。
第三、发放普通房屋产权证书
购房人在初次办理房屋所有权证时可以直接补缴土地出让金及相关税费,并取得普通房产证和土地使用权证书。取得该房产证的房屋所有权人相同于普通商品房的购房者,所有权人可以自己居住,也可以依法直接上市交易,受让人不受任何限制。
对于上述三种方式,购房者在办理产权证书时可以自愿选择。
在此,必须强调一点,小产权房房产证明的核发必须以开发销售者或者购房者依法补缴相关税金以及土地出让金为前提。如何补缴各项税费是解决小产权房最大的难题,也是最关键的环节。政府应出台详细的政策细则,对小产权房合法性过渡进行规范,避免从中可能产生的腐败等不良社会现象。对于开发企业和组织依法应当缴纳的各项税费,如企业所得税、城市维护建设税、营业税、土地增值税等,其必须依法足额缴纳,违法者依法应予以严厉惩罚[20]。
另外,对于土地出让金等费用的缴纳,笔者认为不能将负担推给乡镇一级政府或者村集体组织。小产权房一般并非由村委会或乡镇政府独资出资建设,往往是与开发商联合开发建设,然后按比例分成。如果强制村委会或乡镇政府缴纳土地出让金及相关费金,显然是一笔不小的资金。因此,村委会或乡镇政府获得的利益可能全部上缴国家,他们对此必将极大的抵触,不便于执行;其次,要求村或乡镇政府补缴土地出让金,村集体和农民的利益没有得到较好的保护,甚至受到了损害。一旦强制补缴土地出让金,导致村民钱地两空,势必失去生存能力;最后,集体在自己所有的土地上开发建设楼房出售,还要向国家缴纳土地出让金,有悖于法理和情理。而且,某些楼房是由当地村集体成员与集体之外的购房者混合购买居住。基于上述理由,土地出让金不宜由村或乡集体缴纳。如果要求开放商缴纳,似乎也不现实。如此这样,将引发开发商与村委会或乡、镇政府之间不必要的纠纷。另外,不少房产开发者在房屋销售完毕后,往往立即消失的无影无踪,有的甚至于很快将公司注销或者通过不参与年检的方式让工商部门将其营业资格吊销,这给后续执法工作带来了很大的障碍。因此,对于房地产开发者而言,必须要求其补缴各项税金,依法给与相应的处罚,追究相应的法律责任。
(三)建立以法律为主导的解决小产权房问题的长效机制
1.集体土地使用权合法流转是解决小产权房问题的核心。
本文前面讨论小产权房法律困境产生的根源时已经提到现行土地制度是小产权房法律困境产生的根本原因。国外并没有小产权房问题,小产权房是与我国社会主义特色的土地制度紧密相连的。由此,处理好集体土地使用权合法流转是解决小产权房问题的核心。
农村集体土地使用权的流转包括以下两种情况:即农村集体农业用地土地使用权的流转与非农建设用地土地使用权的流转。
农村土地使用权是我国法学泰斗梁慧星教授首先提出的。现行立法中这一权利被称为“农村土地承包经营权”。梁老师主编的《中国物权法草案建议稿》第230条提出:“农地使用权,是指以种植、养殖、畜牧等农业目的,对国家或集体所有的农用土地占有、使用、收益的权利。”[21]
我国目前集体土地使用权合法流转的基本形式包括转包、转让、出租、抵押以及土地互换等方式。但是,现行法律制度中对农村土地使用权流转的相关规定也存在一些不足之处,这些不足笔者总结归纳如下:
(1)对农村土地使用权的物权性质没有明确规定。《农村土地承包法》规定:“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”这是对债权性质的土地承包经营权的认可,没有物权产生所要求的登记环节,而没有公示的权利是没有绝对排他效力的。
(2)农村土地使用权流转双方主体的权利缺乏足够的法规保护。目前,我国虽然有部分法律规定农村土地使用权权利主体可以将农村土地使用权以法律规定的方式流转,但是关于流转双方主体的所享有的具体的权利和应履行的义务却没有明确的规定。
(3)农村土地使用权流转的公示制度不健全。《农村土地承包法》第38条虽然作出了如下规定:“土地承包经营权采取互换、转让方式流转,当事人要求登记的,应当向县级以上地方人民政府申请登记,未经登记,不得对抗善意第三人”,而对于采取其他方式流转土地使用权的,却没有对其公示方式作出相应规定,因此,现行法律在农地使用权的变动上未建立相应的公示制度。
总之,我国法律对农村土地流转过程规范的诸多不足严重影响了小产权房问题的顺利解决。小产权房从外部形式跟合法商品房基本一样,二者主要区别的就是一份合法的产权手续。怎样让小产权房这一困扰社会的问题顺利解决,需要我们集思广益,首先在农村土地流转方面下决心予以完善。为此笔者对于农村土地流转方面具体建议如下:
(1)我国全国人大常委会应该在国务院国土资源部基层调研的基础上,结合各省份试行的村集体所有的村民宅基地流转方式经验,特别是广东省的创新模式,例如昆山模式、南海模式等,在此基础上修改《土地管理法》中不能与时俱进的部分条款。政府可以试点允许农村村民的宅基地使用权在该地上房屋竣工之日起5年以后,以被国家征用并出让的方式转让给受让该房屋的购房者。另外,可以允许农村村民对合法拥有的宅基地使用权以协商、竞价的方式,通过国家征用后,定向出让给宅基地使用权的受让者。
上述二种形式出让宅基地使用权获得的土地出让金,可以由国家、土地所有权原来的村集体、原宅基地使用者的村民各按一定比例或者平均分配。另外涉及宅基地使用权人赠与、继承方式转让该使用权的,仅限于使用权人个人可得的三分之一部分等值的权益。[22]
(2)全国人大常委会应该将《城市房地产管理法》中的“城市”二字去掉,将城镇及农村的房地产全部都纳入修改后的法律的范围予以调整。
(3)国家相应立法部门应该重新修订《城市房地产管理法》、《土地登记规则》、《城市房屋权属登记管理条例》的有关法律以及行政法规规定,将房权与地权合二为一,规定县级以上地方人民政府由一部门统一负责房产管理和土地管理工作,制作并颁发统一的《房地产权证书》,以解决现行的土地、房屋分割管理发证的不足。
(4)国家相关部门对违法在建小产权房的违法行为人(组织),由县级以上土地行政管理机关、建设行政管理机关依照《中华人民共和国土地管理法》、各省级地方性法规《土地监察条例》和《村庄和集镇规划建设管理条例》有关规定,责令违法行为人立即停止违法行为,对违法强行建设的房屋依法强制拆除。
(5)国家相关部门对于已建成的小产权房,应该根据实际情况,分别作出区别处理。全国各省、市、自治区应该尽快就处理小产权房出台相应的规范性文件(该规范性文件不得与国家总的大政方针相背离)。相关部门对已建成的小产权房符合土地利用总体规划和不严重违反村庄集镇规划建设的,由土地行政管理部门按照《城市房地产管理法》第73条规定,没收地上建筑物和其附属设施,可并处罚款。经有关机构评估符合颁发产权证的规划、质量条件的,可按国家处理罚没物的形式,许可小产权房的违法行为人定向回购,购房人的购房款上缴国库,按程序补办国有土地出让手续以及房地产权属登记。这样,我们既依法执行了法律,又让违法者增加了违法行为的成本,同时又减少国家财产的损失且又不违反法律的规定。[23]
国家相关部门对于已建成的小产权房违反土地利用总体规划或符合土地利用总体规划但严重违反村庄集镇建设规划的,责令违法行为人限期内拆除,否则依照《土地管理法》第73条规定,没收该建筑物和其他设施,并处罚款。[24]
2.解决小产权房问题的具体法律机制
(1)国家应该设立专门的小产权房法律问题研究中心。
小产权房问题近几年得到了国家的高度重视,国家多个部委曾经针对小产权房问题联合执法,另外海南三亚、广东深圳等地市都对小产权房进行过集中清理。然而,事实上小产权房问题在全国范围内并未得到较大改观,甚至在个别省市有愈演愈烈的发展态势。笔者认为,根据目前形势需要国家应拨出专项资金召集相关领域专家学者成立国家小产权房问题研究中心,以向国家乃至地方各级主管部门提供从宏观到微观的各种意见及建议。另外,该中心应积极探讨法律对策,促进国家相关领域立法。
(2)加快制定关于小产权房问题解决相关法律
法律是社会问题解决的底线,当社会公序良俗与一般政策性法规无法解决实际问题时,一部具有强制性执行力的法律就会发挥国家利器的作用。当然,我们需要一部“善法”而非“恶法”,笔者希望立法层能从分考虑社会各阶层利益,使得各种利益在博弈过程中能够得到均衡。否则,这部法律只会加剧小产权房问题,而不是有效化解它。
(3)解决小产权房问题的法律法规制定出来后能够确保得到有效实施。首先,这需要政府制定一套切实可行的实施方案并广泛征求社会各界意见;其次,必须形成从中央到地方的严格执法体系。
3.解决小产权房问题其他机制
(1)加强对民众的法律以及政策法规的宣传力度
目前,虽经国家多次普法宣传,我国民众的法制观念相对淡薄。对于小产权房的开发建设者特别是小产权房的购买者中有相当大的比例并不了解我国政府对于小产权房方面的法律法规,他们开工建设、购买小产权房本意之中并不想触犯国家法律。因此加大国家法制宣传力度对于小产权房这一棘手法律问题的最终解决显得尤为重要。任何国家意志的实现都不能缺乏民意的支持。另外,加大法律宣传力度对于那些知法犯法的投机分子以警示作用,让他们深刻领会国家对于小产权房的治理力度和决心,让他们不敢触及法律的底线。
(2)加强农村基层组织建设
以山东省日照市为例,笔者在农村走访调查中发现小产权房问题严重的农村都有一个相似点,那就是农村基层自治组织管理混乱,存在严重问题,党组织的有效组织能力得不到发挥。一般都是村支书控制村里的公共权力,村两委配合该“权力中心”。对于村里的大、小事,以村支书为首的村两委能及时通知村民就已经不错了,更别提商议。村民对于权力自治普遍缺乏认同感,甚至缺乏起码的认知。另外,对于笔者熟知的很多村,“村痞式自治”问题严重,村主任与地痞流氓相勾结损害村集体及村民利益的事情层出不穷。甚至于异化到没有“黑社会”背景的村主任无法开展工作的程度。在这样的村集体中,农民乱占乱建现象突出,村两委成员本身可能带头违法或者对违法现象视而不见,不能及时向上级土地等主管部门反映情况。由此,农村小产权房问题得到改观的一个重要因素就是加强农村基层党组织建设。
农村权力的监督与制约是一个系统化的工程,不可能自己单一完成,它的最终实现离不开我国法治进程的带动。笔者认为,农村基层权力监督与制约主要从以下几个方面来完成:
首先,加强农村基层党组织建设。第一,转变发展观念。农村基层党组织必须转变发展观念,坚持以人为本,立足于促进农民群众的全面发展,始终把农民群众置于农村建设和发展的主体地位,依靠农民群众促发展,发展成果由农民群众分享;第二,组织、制度创新管理。农村基层党组织要完成新使命和新任务必须创新管理制度。各农村基层党组织要根据自身的不同情况创新党组织的管理制度,创新农村经济、政治、文化、生态和社会管理等各项制度,以适应新形势下农村管理的需要;第三,拓展发展思路。农村基层党组织视野要更加开阔,既要从维护大局服务大局的高度,从国际国内的宏观层面出发来谋划新农村建设,又要善于从大局中、从宏观中寻找自己的发展位置、发展机遇,争取更大的发展空间,寻求更有力的支持;第四,提升服务水平。农村基层党组织必须强化自身的服务功能,事事尊重农民的意愿,处处维护农民的利益,全心全意为推进农村经济社会发展。广大共产党员要发挥先锋模范作用,积极主动地为农民群众服务;第五,提高管理能力。农村基层党组织既要具有宏观驾驭能力,又要具有微观操作能力。这就要求农村基层党组织能够自如对应对各种复杂的环境,处理各种复杂的矛盾,协调好各方利益,维护社会稳定,有力推进农村经济社会的发展;第六,改进工作作风。农民最讲实际,农村基层党组织只有使各项决策符合群众的意愿,才能取信于民,在农民群众中树立起良好的形象,增强党组织的战斗力、凝聚力和创造力,因而农村基层党组织和党员干部必须树立说实话、办实事、出实招、求实效的务实作风。
总之,在新形势下,我们要进一步巩固和加强党的基层组织,使党的农村基层组织充分发挥推动农村发展,服务农民群众,促进农村和谐的作用,以进一步有效遏制小产权房法律问题的不断产生、恶化。
其次,制定并完善相关法律制度。笔者认为,我国应该继续制定一系列法律法规来制约农村基层权力运作机制,例如制定《村民委员会组织法实施细则》等,以对《村民委员会组织法》的缺陷予以完善,明确细化村委会与村党支部、村民大会与村委会、村委会与乡、镇政府的关系。保证村民自治权的实现,我们不仅要从定性上明确其法律关系,更要给出具体的操作规范,以及违反法律规定的救济方法,让农民有办法能够纠正村干部对于村民自治权的剥夺。行政救济机关不能是乡镇政府,而是县人大常委会和县级政府和人民法院,让村民自己根据情况选择救济机关。必须在《村民委员会组织法》中增加司法救济的相关规定,因为司法诉讼是给村民公正的最有力也是最后一道保障。
最后,加大普法宣传,发展社会经济,建立法治基础。农村基层权力的正常运转需要一个和谐稳定的法治环境。而这种法治环境的奠定需要广泛的民众群众基础。民众基础的形成又需要广大民众形成较强的法律意识。因此,我们实现对农村权力的有效监督与制约必须加大普法宣传力度。法治要求一个均衡的社会,各种社会力量都要具有博弈能力,才能争取到自己的权利,实现社会的有序公平合理运转。所以,我们国家应该放开农村经济发展模式,在经济和社会组织中,不仅能改变他们分散的小农经济形态,形成互助和规模经营,增强经济能力,融入社会主义市场经济。同时,经济的发展能够增强农民政治博弈能力,维护自己的政治权利,形成对农村基层权力组织的有效制约。
(3)依法加大对农村村集体和房地产开发单位的处罚。
对于农村村委会或者其他村集体组织来说,政府相关部门不宜给予没收所得、罚款等经济处罚。具体理由是:首先,如果对村委会或者村集体给予经济性处罚,则事实上是对农民给予处罚,普通村民将是经济处罚的最终承担者。如此,这样不符合维护农民利益原则。其次,更关键的是,村民已经失去了土地,如果再对他们进行经济处罚,他们将最终一无所获,失去相应生存、生活保障。这样,不仅仅给社会和国家带来很大的社会负担,而且将引发和激化社会矛盾,造成不和谐因素。再次,有的村集体对开发建设小产权房,对本集体成员实施股份激励制。村委会等集体组织售房后,有可能所得的款项已根据股份向本集体的成员分发该售房利润。如果没收售房资金,无疑是要求分得利润的村集体成员退还所得利益,这样做操作难度极大。最后,社会民众本来就对于建设用地必须先征为国有,再由国家出售给开发商,国家垄断土地市场从中牟取暴利这一政策普遍不满,很多人认为该法已属于“恶法”,可谓众怒难平。如果政府再对他们进行经济处罚,就更讲不通。因此,笔者认为对村委会或者说村集体不宜进行经济处罚。当然,对于直接责任人或有其他严重违法行为,可依据相关法律给与惩处,甚至于给予刑事处分。
如果必须补缴土地出让金、没收售房所得或者进行罚款,笔者认为,上述款项不应该上缴国家,而是应当建立专项基金,由当地民政、社会保障部门管理和使用,用于当地农民的医疗、养老等社会保障工作,力争做到取之民、用之于民,避免或减少社会矛盾和负担,也避免带来不必要的社会问题。当然对于严重违犯土地法等相关法规,毁坏耕地或者有其他违法行为的直接责任人可依法给与相应处罚。
对于房地产开发公司应有所不同,他们不是土地的所有者,擅自在集体土地上开发建设商品房,牟取利益,应当给予从重处罚,例如:没收所得、罚款等,以维护法律的严肃性并杜绝他们再次非法开发建设。但是,对于没收所得的款项同样不应当上缴国库,而应当归入上述所谈的专项公益基金。[25]
处理小产权房牵扯社会面很广,关系社会各阶层、各方切身利益。因此,政府必须综合全面考虑,兼顾各方利益。处理现有小产权房仅仅是小产权房法律问题解决的开始,关键的一步是如何改变这种局面。短期内,政府应对房地产开发非法用地进行积极有效的监管,避免新的小产权房的出现。但从长远来看,出现小产权房的根本原因是现行土地制度,必须从根源出手。因此,取消目前所实行的国家先征地后卖地,垄断土地市场的规定,允许集体所有的土地直接进入市场,实现集体对土地的真正所有,而不是现在的一方面规定集体享有土地所有权,但却无处分权的假所有权,这是消灭小产权房的根本所在[26]。令人欣慰的是,现在某些地方政府已经进行了集体所有的土地直接进入市场的试点工作,例如重庆市,相信不久的将来其他省市会全面实现。另外,有效降低房价,特别加大经济适用房、限价房、廉租房供应量,使更多的低收入者“居者有其屋”,对于解决小产权房具有积极作用。
另外,除上述措施外,国家职能部门应加大全国范围排查力度,得出小产权房分布范围等一手资料,为小产权房政策及法律制定以及决策提供有效依据。
(四)小产权房国家法律、政策预测
我国立法机关最近几年关于小产权房方面的立法力度在逐渐加大,相继出台了一系列政策法规,笔者通过查询发现主要包括如下一些法律法规:《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》以及《中华人民共和国土地法修订草案》等,另外,2011年11月,《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》发布,该法律意见明确指出相关政府房地产管理部门农村小产权房不得登记发证。
由国家颁布的上述法规等法律文件可以看出,当前国家对于小产权房的政策并未放开,仍然贯彻严厉打击的一贯方针。但是,从广东省对农村土地使用权流转的成功试点来看,国家正在试验小产权房问题解决的新思路,短时间内有可能会对现行已经存在的部分小产权房法律问题予以落实,另外继续严厉打击小产权房的继续出现。从较长远来看,国家会适时进行新的农村土地改革,将农村土地使用权流转方式等进行大胆创新。
目前存在的小产权房的各类问题在法律上是可以解决的,前提要遵循现行的宪法和法律的规定,把法律规定落实到实处。笔者认为,这并不是一种理想,国家有可能会在最近几年出台相应法律法规对于小产权房问题作出系统解决,因为这是维护社会和谐稳定的重要组成部分。例如,目前深圳市对于小产权房出台了一系列政策法规,对小产权房目前存在的法律症结进行处理。深圳市对99年前的小产权房采取发放“绿皮书”进行确权的做法与笔者前面的论述不谋而合,我认为这是国家对于小产权房进行的地区性试点,预示着未来小产权房解决的基本思路。另外,国土资源部执法局副局长郭宝平近期在媒体采访时也提到了小产权房解决的三个原则,归结如下:
(1)新建成的小产权房的一定要严肃查处。这是为有效遏制小产权房恶性发展趋势的一种有效手段,国家必须拿出这样的勇气处理违法乱建者,对于正在进行的违法搭建行为严肃处理,继续加大执法力度。相信政府相关部门以后一定会采取更为严厉的制裁手段打击违法建设的各种小产权房。
(2)历史上形成的,要由地方政府妥善处理。小产权房法律问题毕竟不是一朝一夕形成的,政府在处理小产权房时不能希望一蹴而就,有时候不论法律制定还是执行,都需要一个过程,留足执法空间会更有执法效力。
(3)第三个原则就是,决不能让开发商在小产权房中占便宜。不可否认,目前全国各地出现的小产权房问题的产生、恶化都有开发商投机取巧的因素导致。不良开发商的恶意投机行为加重了政府对小产权房治理的难度。全国各大房产企业在房地产开发的浪潮中已经聚集了大量的财富,出于法律公平合理的原则,政府在处理小产权房问题时都不能再让开发商获取不当利益。
无论是深圳市的试点还是国土资源部相关负责人的表态都表明政府在不遗余力的大力推进小产权房改革试点,并且已经初见成效。总之,目前小产权房法律问题的解决也不能一蹴而就,它的形成经历了近一代人的日积月累。要想使得小产权房问题顺利解决必须采取稳健法律步骤,相信政府会在未来对小产权房问题有一个让公众满意的处理措施。
结 语
现在我们倡导和谐社会,小产权房法律问题能否妥善解决关乎社会的稳定。国家目前对小产权房的措施是明令禁止,另外在广东省等省市又在进行相关问题解决对策的试点。国家对于该问题如何解决现在还看不出有一个非常明确的做法,法学理论与司法实践领域虽然讨论激烈,但是也没有一个整体意见。新闻媒体报道时对小产权房的概念都不清楚,更别说提出一个合理化的建议。这导致一般民众对于小产权房的迷茫,很多人对小产权房法律最终定性存在侥幸心理,这也是目前小产权房问题泛滥的一个重要原因。
小产权房是现有农村集体土地使用权流转环节中出现的问题,它的存在挑战了我国农村土地管理的相关政策、法律法规。由此,在新的政策法规出台改变前我们必须对关于小产权房的各种违法行为作斗争。这就要求我们必须完善土地管理制度并加强政府相关部门对这一领域的监管措施。
在加强对小产权房各种违法违规现象进行法律打击的同时,政府必须加快小产权房法律问题解决的立法进程。本文已经分析过,要想彻底解决小产权房的各种法律困境必须“堵疏”结合,而且关键在于“疏”,即加快农村集体土地使用权流转的相关改革。
本文通过对小产权房从概念、特征以及现状到各种法律困境、法律风险的分析,最终得出小产权房法律问题的症结并作出一定的建议,希望对国家相关立法进程有一点帮助。
本文采取理论分析与案例分析相结合,从理论角度进行论述基础上并用具体案例加以验证,使文章分析更具生动性。另外,结合日照市小产权房问题为例,进行深入剖析,形成本地区小产权房问题研究的第一手最系统的资料。
小产权房法律问题能否得到妥善解决,具有重要意义。因为小产权房能够解决意味着我国很多社会问题的一同化解,有利于缓和日益尖锐的社会矛盾,促进社会的和谐发展。例如,小产权房的合法化有利于打破城乡土地分治以及城乡不合理的二元化结构,使得我们的社会走上城乡一体化和城乡均衡发展的健康发展之路。另外,小产权房法律问题的妥善解决有利于平抑房价,有利于中国土地交易市场和房地产市场的健康发展。
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致 谢
本文选题至今自己走了很多弯路,当初选择《小产权房法律问题研究》这个题目时并没有考虑太多,对论文写作的困难过于轻视。在导师及同学的帮助下顺利的完成了论文开题,并在日后的材料搜集、学习探讨中得到了大家的很多帮助。自问:自己在近三年的研究生学习中自己表现并不让人满意,希望能以一篇完美的毕业论文为自己的研究生生涯画上一个圆满的句号。在写作过程中幸遇渊博的导师以及热心的同学帮助,在此表示真诚地感谢。
天涯海角有尽处,只有师恩无穷期。在此要特别感谢我的导师明廷强副教授,明老师对我的论文写作给予了极大的帮助,为我的论文的顺利完成提供了保障。另外,在开题答辩的过程中,老师们给我的论文提纲的修改提出了宝贵意见,让我重新修改了论文提纲,整理了思路,最终顺利完成了论文的写作,在此一并表示深深的谢意。
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